28. října 2019

Hodnocení dopadů regulace – může pomoci zlepšit legislativní proces?

RIA – regulatory impact assessment – tento termín se poprvé začal používat v USA na konci 70. let minulého století. Za Reaganovy administrativy se RIA výrazně prosadila jako nástroj doprovázející snahy o liberalizaci ekonomiky. V posledních letech se postupy a metody RIA uplatňují alespoň v nějaké podobě ve většině vyspělých zemí. RIA znamená v doslovném překladu hodnocení dopadů regulace, někdy mluvíme o hodnocení dopadů právních předpisů – což ovšem není to samé.
sdilejte článek

RIA v České republice

V České republice se hodnocení dopadů regulace (dále též RIA) stalo součástí legislativního procesu v roce 2007. Agenda RIA tehdy spadala pod Ministerstvo vnitra. Kvalitu zpráv RIA si úředníci z resortů posuzovali vzájemně a byla to spíše „pochvala dobré práce“.  V roce 2011 vláda svým usnesením rozhodla, že v rámci Legislativní rady vlády ČR (LRV) bude působit pracovní komise pro hodnocení dopadů regulace spolu s jinými pracovními komisemi LRV.  Legislativní rada vlády je dle svého statutu „poradním orgánem vlády pro legislativní činnost vlády“.  Pracovní komise pro hodnocení dopadů regulace (někdy též označovaná jako PK RIA) nefunguje jako svébytný orgán (jako je tomu v některých zemích OECD), ale je nezávislá na politických aktérech a fungování v rámci LRV jí poskytuje poměrně úzké napojení na legislativní proces. Předkladatelé právních předpisů, tedy jednotlivá ministerstva a státní úřady, jsou povinni zpracovat hodnocení dopadů regulace v podobě zprávy, kterou po tzv. meziresortním připomínkovém řízení posuzuje PK RIA.

 

Jaký má hodnocení dopadů regulace vlastně smysl?

Právní předpisy, ale třeba i mezinárodní smlouvy stanoví podmínky, pravidla a omezení pro firmy i občany a vytváří tak prostředí či rámec regulace. Každá nově přijímaná legislativní úprava toto prostředí ovlivní. Hodnocení dopadů regulace by se mělo v předstihu, před přijetím konkrétní právní úpravy, zamýšlet nad přínosy a náklady, které přinese (ex-ante hodnocení). Pro zpracování RIA formulovala OECD doporučené metodiky a postupy, podrobnější pokyny přijala EU i jednotlivé země. V České republice jsou „závazným standardem“ pro zpracovatele RIA Obecné pokyny schválené usnesením vlády.

 

 Základní logika pro zpracování hodnocení dopadů regulace zahrnuje následující kroky:

  • analýza problému a cíl řešení (ptáme se, co má vlastně navrhovaná regulace řešit, tedy odkud kam máme díky legislativní intervenci dospět);
  • varianty řešení (důležité je uvažovat o různých cestách a nástrojích legislativní intervence, což se ovšem příliš neděje – příkazové nástroje máme v přednostní oblibě);
  • analýza dopadů, tedy nákladů a přínosů jednotlivých variant (tady vstupuje na scénu ekonomická kompetence zpracovatele hodnocení regulace – očekává se od něj nejenom slovní popis efektů, ale konkrétní číselné údaje o tom, co se v případě uplatnění určité varianty bude dít – a to vidíme u zpráv RIA dosti výjimečně);
  • výběr nejvhodnější varianty (v ideálním světě RIA se v tomto okamžiku má uplatnit metoda CBA – cost benefit analysis, tedy ekonomicky koncipovaná metoda srovnání nákladů a přínosů s chápáním nejvhodnější varianty jako takové řešení, kdy přínosy nejvíce převažují nad náklady).

 

Tento ideální svět RIA, postavený v podstatě na ekonomickém uvažování, je ovšem vystaven reálné existenci programového prohlášení vlády (v němž je mnohdy již stanoveno určité cílové řešení) i výzvám politických dohod v celém procesu přípravy legislativního návrhu včetně jeho projednávání v Parlamentu. RIA však není cestou eliminující politické rozhodování, ale jejím úkolem je poskytnou informace o (potenciálních) důsledcích politických negociací, jež se v legislativním procesu přetavují do právních předpisů. Najdeme více příkladů, kdy hodnocení dopadů nebylo pro návrhy právních předpisů zpracováno a realita přinesla hořké překvapení – vysoké náklady na podporu fotovoltaiky neseme my, spotřebitelé v České republice, dodnes.

 

Vnímání občanů i odborné veřejnosti kvality legislativního prostředí ilustrují věty jako „množství zákonů a regulí je enormní“ či „v současné době mluvíme o více než deseti tisících právních předpisů, které jsou publikovány ve Sbírce zákonů, a tyto právní předpisy v sobě obsahují statisíce paragrafů“. LRV každoročně posuzuje přibližně 320–400 legislativních návrhů, dalších zhruba 50–70 předkládají poslanci, členové Senátu či zastupitelstva kraje. RIA hodnocená nezávislou komisí doprovází pouze 10–20 % těchto předkladů. Takže u většiny legislativních návrhů se vlastně ani neptáme, jaké dopady budou mít.

 

RIA však není jen analýza nákladů regulace. Jak může přispět ke kultivaci legislativního prostředí? Hodnocení dopadů regulace začíná u analýzy problému. Zde by se ekonomické vidění a právní vnímání materie mělo setkávat a společně se tázat: opravdu je problém tak veliký, nebo je to jenom pocitové vnímání či reakce na aktivní skupiny? Teorie zde zdůrazňuje pojem „evidence based policy“ – politiky založené na důkazech. A když už je problém vnímán jako závažný, je nutné řešení v podobě změny zákona či nového zákona?  Na konci procesu RIA je pak krok představující přezkum účinnosti regulace. Některé země včetně České republiky uvažují o zavedení tzv. ex-post RIA jako povinného procesu, tedy zpětného hodnocení fungování právních předpisů. Analýza problému (do kterého má legislativní intervence zasahovat) a přezkum účinnosti regulace mohou a mají být v logickém řetězu RIA body, kde se ekonomická perspektiva setkává s právním pohledem, a vytvářet prostor pro racionalizační změny. RIA by ovšem musela být vnímána jako rovnocenný spoluhráč v celém legislativním procesu, nikoli jako obtížná a vlastně otravná povinnost sepsání dalšího papíru, se kterým se legislativci musí vyrovnat – v horším případě bez součinnosti ekonomů.

 

Specifickou bolestí je byrokratická zátěž občanů a firem, která se vytváří nejenom díky velikému množství pravidel, ale též díky jejich opakovaným změnám. Právní prostředí je vnímáno jako nepředvídatelné. Paradoxně pro nás může být útěchou, že tyto nářky nad nekvalitou regulatorního prostředí zní nejenom u nás, ale ve všech zemích.

 

Valná část regulací ve státech EU je formulována nikoliv na úrovni členských států, ale již na úrovni Evropské unie. Typické je to například pro regulační rámec ochrany životního prostředí. Zde vstupuje na scénu vnímání slabé pozice národních států (v extrému prezentovaná jako pouhý pasivní příjemce bruselské regulace shora) a tzv. gold-plating, tedy pozlacování, dodatečné přilepování regulativních požadavků k evropským předpisům. V obojím by RIA mohla a měla hrát mnohem významnější roli. Měli bychom se více ptát už ve fázi přípravy předpisů v EU, jaké budou dopady na národní ekonomiku, a podle toho aktivněji reagovat.

Autor článku
Jiřina Jílková Předsedkyně, Pracovní komise pro hodnocení dopadů regulace Legislativní rady vlády ČR Jiřina Jílková je profesorkou na Vysoké škole ekonomické v Praze, kde vyučuje kurzy environmentální politiky a regulace, a prorektorkou pro výzkum na Univerzitě J. E. Purkyně v Ústí nad Labem. Její výzkumná a poradenská činnost se zaměřuje především na oblast veřejné politiky a regulace. V průběhu let působila jako konzultantka různých národních a mezinárodních vládních orgánů včetně Ministerstva pro místní rozvoj České republiky, Ministerstva zahraničních věcí České republiky, EU a OECD. Mimo jiné je také členem Rady pro regulační dopady (RIAB) České republiky.
Organizátor Pod záštitou
Partneři